В прошлую пятницу ЦБ в очередной раз повысил ключевую процентную ставку — на 50 базисных пунктов, до 8%. Большинство экспертов – в недоумении, некоторые в отчаянии. Наметившийся было тренд к увеличению мизерных темпов прироста ВВП наверняка будет подавлен новым удорожанием денег.
Неожиданный шаг Центробанка еще раз подтвердил тот факт, что ЦБ предельно узко трактует свою роль в экономике. Руководство ЦБ продолжает считать своим приоритетом контроль над инфляцией, которая ему на самом деле неподвластна, и отказывается принимать на себя обязательства по содействию экономическому росту. Такая позиция отражает так называемый неолиберальный подход к работе центробанков, появившийся в рекомендациях международных финансовых организаций всего двадцать лет назад. Между тем, центробанки большинства развитых и развивающихся стран выполняли раньше и продолжают выполнять сейчас роль ключевых агентов экономического развития, участвуя в реализации государственной промышленной политики и выступая спасителями экономики в трудные времена, пишет Газета.Ru.
За что отвечает ЦБ
Согласно рекомендациям международных финансовых организаций, элементами «наилучшей практики» в работе центробанков должны быть независимость от государства и приоритет ценовой стабильности (то есть контроль над инфляцией).
Политика российского ЦБ в полной мере отвечает этим рекомендациям. Прежний глава ЦБ Сергей Игнатьев считал своей главной задачей «борьбу с инфляцией», такой же остается позиция Эльвиры Набиуллиной. «Для нас принципиально важно снизить инфляцию, снизить инфляционные ожидания», – заявила Эльвира Набиуллина наПМЭФ в мае этого года, отметив, что ЦБ не может поддержать экономический рост мерами денежно-кредитной политики.
Между тем, в большинстве развитых и развивающихся стран центральные банки проводят политику, согласованную с целями государства, а также наделены так называемым «двойным мандатом». «Двойной мандат» означает, что центробанк отвечает не только за поддержание ценовой стабильности (то есть контроль над инфляцией), но и за содействие экономическому росту.
Как показал анализ целей деятельности центральных банков ряда стран, ответственность за экономический рост законодательно закреплена за центробанками 50% стран, попавших в выборку (14 из 28 стран). За экономический рост отвечают центробанки как развитых, так и развивающихся стран — Великобритании, Австралии, Канады, Китая, Израиля, Норвегии, а также Европейский центральный банк (ЕЦБ) и многие другие. Как показывают многочисленные исследования, центральные банки почти всех стран (в том числе тех, которые сейчас этого не делают) участвовали в реализации промышленной политики и поддерживали отдельные сектора, причем это было не случайным эпизодом, а основой их деятельности на протяжении десятилетий.
В законодательстве некоторых государств нет прямого указания на то, что центральный банк отвечает за экономический рост, однако это не означает, что центральный банк этим не занимается.
Самый яркий пример — Соединенные Штаты. В законодательстве США нет указаний на то, что Федеральная резервная система (ФРС) должна содействовать экономическому росту, однако в ее задачи входит поддержание занятости, что равнозначно содействию экономическому росту. В 2008 году, чтобы насытить экономику деньгами и поддержать экономический рост, ФРС снизила ставку почти до нуля – с 4,75% до 0,25%. Более того, было принято решение об огромных вливаниях ликвидности в экономику. Джаннет Йеллен, которая сменила Бена Бернанке на посту главы ФРС, продолжает поддерживать мягкую монетарную политику своего предшественника.
Известный экономист Джеффри Франкель, давно занимающийся проблемами инфляционного таргетирования, еще в 2012 году писал, что этот механизм показал свои недостатки после кризиса 2008 года. Франкель предлагает центробанкам использовать таргет по номинальному ВВП, а не по инфляции. По его словам, таргет по ВВП более надежен по сравнению с инфляционным. «Например, с таргетом по номинальному ВВП ЕЦБ мог бы избежать своей ошибки в июле 2008 года, когда при сползании экономики в рецессию он ответил на скачок цен на нефть повышением процентных ставок», — писал Франкель.
Российский Центробанк принять на себя «двойной мандат» и ответственность за экономический рост отказывается.
До того как Эльвира Набиуллина была назначена на должность председателя ЦБ, в задачи Банка России входили защита и обеспечение устойчивости рубля, развитие банковского сектора и национальной платежной системы. Летом 2013 года, уже после ее назначения, список целей был дополнен, однако экономического роста среди этих целей снова не оказалось.
До ФРС нужно дорасти
Постулаты о независимости центральных банков и ориентации на контроль за инфляцией получили распространение совсем недавно (около двадцати лет назад), в рамках так называемого неолиберального подхода.
Другими словами, на том этапе развития экономики, на котором сейчас находится Россия, ЦБ западных стран были больше озабочены стимулированием экономики, а не стабильностью своих валют.
«На раннем этапе своего развития органы денежно-кредитного регулирования в США, Англии, в странах континентальной Европы и других регионах мира принимали участие в финансировании государственных расходов, регулировали валютный курс и поддерживали отдельные сектора экономики при помощи «прямых» инструментов. Реализация этих функций являлась основной задачей денежных властей, и нередко необходимость их осуществления как раз и становилась одной из причин возникновения данных учреждений. Таким образом, «неолиберальные» рекомендации относительно политики, которую должны проводить центральные банки, резко контрастируют с историческим опытом деятельности этих учреждений», — отмечаетДжеральд Эпштейн, содиректор Института исследований политической экономики Университета Массачусетса (США).
Во многих странах вовлеченность центральных банков в реализацию государственной политики и стимулирование экономического развития давала ощутимые результаты.
Так, после 1945 года в государствах Европы, Японии и даже США во многом был ужесточен контроль за деятельностью центральных банков и банковского сектора. Центральные банки становились инструментами восстановления экономики.
Как отмечает Джеральд Эпштейн, для достижения новых целей они активно регулировали процессы кредитования и в большинстве случаев устанавливали контроль за движением капитала для поддержки своей политики.
В США ФРС была поставлена под жесткий контроль правительства в конце 1930-х годов и затем, с началом Второй мировой войны, помогала Федеральному Казначейству финансировать военные расходы по низким процентным ставкам. После 1951 года влияние на ФРС стало оказывать правительство, которое хотело поддержать стабильность рынка государственных обязательств США, накопленных за время войны. Кроме того, ФРС была обязана поддерживать высокую занятость и одновременно сдерживать инфляцию.
В странах Европы центральные банки, попав под контроль правительств после Второй мировой войны, также участвовали в стимулировании экономического развития. Например, в Великобритании устанавливались количественные ограничения на объемы кредитования, финансирование на выгодных условиях получали приоритетные сферы — кораблестроение, экспорт и обрабатывающая промышленность. Кроме того, были выделены сектора, кредитование которых ограничивалось, — это, например, потребительские расходы и импортные операции.
Во Франции, Италии и Бельгии проводилась другая политика. Там центробанки регулировали параметры выдаваемых кредитов и направления кредитования. Во Франции политика регулирования кредитования являлась частью общей промышленной политики и была направлена на то, чтобы стимулировать кредитование приоритетных отраслей (за счет смягчения требований при выдаче кредитов предприятиям определенных отраслей и пр.). В Италии основной целью такой политики было развитие южных регионов страны.
Однако к 1990-м годам многие из этих программ были прекращены, им на смену пришел неолиберальный подход. Он стал популярен, во-первых, вследствие продолжительного периода экономического роста и повышения уровня жизни населения на Западе, что постепенно создавало спрос на смягчение государственного регулирования. Во-вторых, сыграли свою роль глобализация и открытие рынков, что также требовало смягчения госрегулирования для развития международных экономических отношений.
В развивающихся странах центральные банки также всегда работали как своего рода «банки развития». Во многих развивающихся странах ключевым фактором экономического подъема стала именно кооперация ЦБ и правительства. Роль ЦБ заключалась в поддержании низких процентных ставок и регулировании валютного курса в интересах национальных производителей.
Так, поддержание стабильного курса, обеспечивающего конкурентоспособность национальных производителей, сыграло важную роль в становлении развитой промышленного сектора в Японии и Китае.
В целом мировой опыт свидетельствует о том, что страны демонстрировали наибольшие экономические успехи тогда, когда экономическая политика разрабатывалась исходя не из догматических представлений, основанных на теоретических моделях, а исходя из задач, стоящих перед страной в конкретный момент времени.
Почему ЦБ не хочет быть агентом влияния
Вопрос о том, должен ли Центробанк России заботиться об экономическом росте, стал наиболее актуальным год назад, когда был принят закон о мегарегуляторе, наделивший Центробанк новыми функциями по поддержанию стабильности и развитию финансового рынка.
Тогда многие политики и эксперты высказались за то, чтобы расширить функции ЦБ и наделить его полномочиями по содействию экономическому росту.
Одним из первых о деятельности ЦБ в контексте проблем роста говорил президент России Владимир Путин, выступая с посланием Федеральному собранию в декабре 2012 года. Он подчеркнул, что экономике нужны длинные и дешевые деньги. Эту идею поддерживал и тогдашний министр экономического развития Андрей Белоусов.
«Знаю хорошо, что мне возразят и скажут некоторые эксперты, что обеспечение «длинных» денег — это не задача Центрального банка, что «длинные» деньги — это накопления граждан, предприятий, пенсионные деньги и так далее. Да, все это хорошо известно. Но также известно, что в ФРС Соединенных Штатов, в Евроцентробанке, в других некоторых центральных банках прямо в уставах записана обязанность этих структур думать о рабочих местах и обеспечении темпа роста экономики», — говорил Путин.
«Что касается наших предложений, то первый предложенный нами блок - это повышение ответственности или ориентации монетарных властей, в том числе ЦБ, за экономический рост и за снижение процентных ставок вплоть до введения соответствующих поправок в закон о Банке России», — рассказывал Белоусов о внесенном в правительство докладе МЭР по стимулированию экономического роста.
«В качестве одной из целей ЦБ — сформировать экономический рост — это, наверное, корректная постановка вопроса, я это поддерживаю. Когда перед ЦБ стоит только одна задача — таргетирование инфляции — это часто вступает в противоречие с темпами экономического роста», —поддержал идею глава Сбербанка Герман Греф.
Эльвира Набиуллина, готовясь возглавить ЦБ, парировала: «Я не против, чтобы роль Центрального банка в политике поддержания экономического роста была бы прописана в официальных документах, но, на мой взгляд, это лучше делать не в законе о ЦБ, а в Основных направлениях денежно-кредитной политики».
Решение о новом главе Центробанка было принято в 2013 году, уже после выступления президента перед парламентариями.
Тем не менее, с приходом на этот пост Эльвиры Набиуллиной регулятор не только не приблизился к участию в обеспечении экономического роста, но и отдалился от него, полностью отдавшись таргетированию инфляции.
Закон о Центральном банке в результате был дополнен расплывчатой формулировкой, причем были изменены не непосредственно цели ЦБ, а цели проводимой им денежно-кредитной политики. Так, согласно новации закона, «основной целью денежно-кредитной политики Банка России является защита и обеспечение устойчивости рубля посредством поддержания ценовой стабильности, в том числе для формирования условий сбалансированного и устойчивого экономического роста». Более того, эта поправка была внесена не в статью о целях деятельности ЦБ и не даже не в главу о денежно-кредитной политике, а в главу об организации наличного денежного обращения. «Данной фразой дается ответ в пользу инфляции», — комментировал тогдашний заместитель председателя (а ныне — первый зампред) ЦБ Сергей Швецов, продемонстрировав, что такая формулировка устраивает ЦБ. Таким образом, Банк России фактически был избавлен от необходимости учитывать проблемы экономического роста в своих действиях.
Поскольку Центробанк ответственен за выполнение только тех целей, которые за ним закреплены, то имеет полное право в ответ на любую критику отвечать, что это не входит в его компетенцию.
Отметим, что с 2015 года ЦБ не будет отвечать не только за экономический рост, но и за стабильность рубля – ЦБ собирается отказаться от регулирования курса рубля, хотя защита и обеспечение устойчивости рубля является его конституционной задачей. Развитием банковской системы ЦБ также по сути не занимается, а инфляция, которую он пытается сдерживать, во многом ему неподвластна, что подтвердил и недавний отчет Центра макроэкономических исследований Сбербанка: аналитики госбанка подтвердили, что проблема инфляции преувеличена, через несколько лет она сама снизится до 4-5%, а ЦБ она неподвластна, поскольку наполовину определяется немонетарными факторами (например, тарифами естественных монополий, а также ростом цен на продовольствие).
Таким образом, возникает резонный вопрос: зачем вообще создавать «финансовый мегарегулятор», который де-факто ни за что не отвечает? И еще — кто в итоге ответит за то, что в России уже второй год подряд экономика стабильно находится «около нуля»?